Kentsel Dönüşümde Yürütmenin Durdurulması Kararı

Yürütmenin durdurulması neden gerekli?

Kentsel dönüşümde idari işlemlere karşı dava açmak, kural olarak işlemi kendiliğinden durdurmaz. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 27. maddesinin birinci fıkrası bunu açıkça söyler: Danıştayda veya idare mahkemelerinde dava açılması, dava edilen işlemin yürütülmesini durdurmaz. Yani riskli yapı tespiti, malikler kurulu kararı sonrası yapılan satış işlemi ya da yıkım kararı, mahkeme sonuçlanana kadar uygulanmaya devam edebilir.

İşte yürütmenin durdurulması kurumu bu noktada devreye girer. Mahkeme, yargılama sürerken işlemin uygulanmasını geçici olarak askıya alabilir. Kurumun amacı basittir: dava kazanılsa bile, işlem çoktan uygulanmış ve sonuçları geri alınamaz hâle gelmişse, iptal kararının pratikte bir değeri kalmayabilir. Yıkılmış bir bina ya da tapuda üçüncü kişiye geçmiş bir arsa payı bunun tipik örnekleridir.

6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun'un 6. maddesinin dokuzuncu fıkrası da bu çerçevenin içindedir. Fıkraya göre Kanun uyarınca tesis edilen idari işlemlere karşı tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde 2577 sayılı Kanun uyarınca dava açılabilir. Genel kuraldaki altmış günlük süre bu alanda yarıya inmiştir. Bu yazıda, söz konusu fıkranın bir dönem yürütmenin durdurulmasını tümüyle yasaklamasını, yasağın neden kaldırıldığını ve bugün bu korumanın dönüşüm süreçlerinde nasıl işlediğini genel hatlarıyla anlatıyorum.

Yasağın iptali: Anayasa Mahkemesi kararı

6306 sayılı Kanun ilk çıktığında dokuzuncu fıkra iki cümleden oluşuyordu. İkinci cümle, bu davalarda yürütmenin durdurulmasına karar verilemeyeceğini söylüyordu. Yani malik, işleme karşı dava açabiliyor ama mahkeme işlemin uygulanmasını durduramıyordu.

Anayasa Mahkemesi, 27 Şubat 2014 tarihli E.2012/87, K.2014/41 sayılı kararıyla bu ikinci cümleyi iptal etti. Güncel kanun metninde de dokuzuncu fıkranın ikinci cümlesinin bu karar ile iptal edildiği işaretlenmiştir. Karar oy çokluğuyla alınmış, iki üye bu görüşe katılmamıştır.

Mahkemenin gerekçesi özetle şöyledir. Anayasa'nın 125. maddesi, yürütmenin durdurulmasının ancak işlemin uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve işlemin açıkça hukuka aykırı olması koşullarının birlikte gerçekleşmesi durumunda verilebileceğini söyler. Aynı madde, olağanüstü hâl, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş hâli ile milli güvenlik, kamu düzeni ve genel sağlık nedenleriyle kanunun yürütmenin durdurulmasını sınırlayabileceğini de öngörür. Ancak Mahkemeye göre bu sebeplerden birine dayanmak, kanun koyucuya sınırsız bir yetki vermez. Açıkça hukuka aykırı bir işlemin doğuracağı telafisi güç zararı görmezden gelmeyi meşru kılacak, derhal gerçekleşmesi gereken üstün bir kamu yararı bulunmalıdır.

Mahkeme bu üstün yararı 6306 sayılı Kanun bakımından bulamamıştır. Çünkü Kanun'un hedefi, gerçekleşmiş bir tehlikeyi hemen gidermek değil, afet riski altındaki alanları dönüştürerek ileride olması muhtemel can ve mal kayıplarını önlemektir. Sonuçta kural Anayasa'nın 36. ve 125. maddelerine aykırı bulunarak iptal edilmiştir.

Kararın en önemli yanı, yürütmenin durdurulması kurumuna yaptığı tanımdır. Mahkemeye göre bu kurum, kişileri iptal davası sonuçlanıncaya kadar hukuka aykırı işlemin olumsuz etkilerinden korumak ve ileride giderilmesi imkânsız veya zor durumları önlemek için vardır. Aynı kararda, adrese dayalı nüfus kayıt sistemindeki adrese yapılan tebligatı tebliğ sayan onuncu fıkra da Anayasa'nın 2. ve 36. maddelerine aykırı bulunarak iptal edilmiştir. Çünkü bu usul, kişinin işlemden haberdar olamamasına ve dava süresini kaçırmasına yol açabilirdi.

Bugün geçerli kurallar: 2577 sayılı Kanun m.27 ve m.28

Yasak kalktıktan sonra bu davalarda da yürütmenin durdurulması genel kurallara göre istenebilir. Genel kural 2577 sayılı Kanun'un 27. maddesinin ikinci fıkrasındadır ve şu unsurlardan oluşur.

Birincisi, iki koşulun birlikte aranmasıdır. İşlemin uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararlar doğmalı ve işlem açıkça hukuka aykırı olmalıdır. Biri tek başına yetmez.

İkincisi, savunma aşamasıdır. Mahkeme normalde davalı idarenin savunmasını aldıktan veya savunma süresi geçtikten sonra karar verir. Bunun istisnası, uygulanmakla etkisi tükenecek işlemlerdir. Bu işlemlerde yürütme, savunma alınmadan da, savunma alındıktan sonra yeniden karar verilmek üzere durdurulabilir. Dönüşüm bağlamında yıkım ya da tapuya yansıyan satış gibi geri döndürülmesi güç işlemlerin bu kapsamda değerlendirilmesini savunmak mümkündür. Bu değerlendirmeyi somut olayda yapacak olan mahkemedir.

Üçüncüsü, gerekçe zorunluluğudur. Kararda işlemin hangi gerekçelerle açıkça hukuka aykırı olduğu ve hangi telafisi güç zararların doğacağı belirtilmek zorundadır. Bu nedenle istem dilekçesinde bu iki noktanın somut olgularla anlatılması önem taşır.

Dördüncüsü, teminat ve itiraz düzenidir. Yürütmenin durdurulması kararları kural olarak teminat karşılığında verilir, ancak durumun gereğine göre teminat aranmayabilir. İstem hakkındaki kararlara, tebliği izleyen günden itibaren yedi gün içinde bir defaya mahsus itiraz edilebilir ve itiraz üzerine verilen karar kesindir. Aynı sebeplere dayanılarak ikinci kez yürütmenin durdurulması istenemez. Ayrıca mahkeme, kararın dava dilekçesi ve eklerinden istemin yerinde olmadığı anlaşılırsa idarenin savunmasını almadan da istemi reddedebilir.

Karar verildikten sonra da 2577 sayılı Kanun'un 28. maddesi uygulanır. İdare, esas hakkındaki kararlar gibi yürütmenin durdurulması kararlarının gereğini de gecikmeksizin yerine getirmek zorundadır ve bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez. Kararın gereği yapılmazsa idare aleyhine tazminat davası açılabilir. Yürütmenin durdurulması kararı geçici bir koruma sağlar; davanın esası hakkında hüküm kurmaz. Dava sonunda işlemin hukuka uygun olduğu anlaşılırsa durdurma etkisini yitirir ve işlem uygulanabilir hâle gelir. Bu yüzden yürütmenin durdurulması istemi ile esasa ilişkin iddiaların, birbirini destekleyecek biçimde ve ayrı ayrı gerekçelendirilmesi gerekir. Mahkeme ayrıca dosyaları, yürütmenin durdurulması kararı verilmişse öncelikle inceler ve karara bağlar; durdurma kararları da onbeş gün içinde yazılıp imzalanır. Kamu hizmetinin aksamaması ile bireyin korunması arasındaki denge bu kurallarla gözetilmeye çalışılır.

Dönüşüm süreçlerinde zamanlama sorunu

Teoride koruma mümkün olsa da dönüşüm süreçlerinde asıl sorun zamanlamadır. Kanun, süreci hızlandıran birçok kural içerir ve bu kurallar bir araya geldiğinde yürütmenin durdurulmasının işe yarayacağı pencere daralabilir.

İlk nokta bildirimdir. Güncel 6. madde birinci fıkra, salt çoğunlukla alınan karara katılmayan maliklere teklifin noter aracılığıyla ya da ilgili muhtarlıkta on beş gün süreyle ilan edilerek bildirileceğini söyler. Muhtarlık ilanında ilanın son günü bildirim yapılmış sayılır. Arsa payı satış sürecindeki tebligatlar ise e-Devlet Kapısı üzerinden bildirim ve muhtarlıkta on beş günlük ilanla yapılabilir. Elektronik tebligat adresini tapuya bildirmiş olanlara bu adresten tebligat yapılır. Bu nedenle e-Devlet bildirimlerini ve muhtarlık ilanlarını takip etmeyen bir malik, kısa sürede tebliğ edilmiş sayılabilir.

İkinci nokta, işlem zincirinin sürmesidir. Aynı fıkra, uygulama alanında cins değişikliği, tevhit, ifraz, terk ve tescil işlemlerinin muvafakat aranmaksızın resen yapılabileceğini öngörür. Dava açılmış olması bu zincirin kendiliğinden durması anlamına gelmez. Zinciri durdurabilecek olan, mahkemenin verdiği yürütmenin durdurulması kararıdır.

Üçüncü nokta, satışın sonradan iptalidir. Kanun, satış işleminin yargı kararıyla iptali hâlinde eski malik adına resen tescil kuralını getirmiştir; ancak bu kural, payın satış sonrasında üçüncü kişiye devredilmemiş olması ve eski malik adına doğrudan tescili hukuken veya fiilen imkânsız kılan bir uygulamaya tabi tutulmamış olması şartlarına bağlıdır. Bu şartlar yoksa iptal kararının sonucu değişir. Satış bedelinin eksik hesaplandığı gerekçesiyle iptal edilmesi durumunda ise karar, bedel farkının hisseyi satın alan malik tarafından eski malike ödenmesi suretiyle uygulanır. Bu ayrıntılar, iptal davasının sonunda pay iadesi yerine bedel farkının gündeme gelebileceğini gösterir.

Bu tablo, yürütmenin durdurulmasının neden önemli olduğunu açıklar. İptal kararı geç gelirse ve arada tescil, devir ya da yeni yapı işlemleri yapılmışsa, hukuken kazanılan dava fiilen aynı sonucu vermeyebilir. Bu konuların ayrıntısı için sitemizdeki satış iptali kararının icrası ve açık artırma ile tescil yazılarına bakılabilir.

Pratikte dikkat edilecek noktalar

Genel bilgi olarak, bu alanda yürütmenin durdurulması istemiyle karşılaşan bir malikin dikkat etmesi gereken noktaları şöyle sıralayabiliriz.

Süreyi doğru hesaplamak. Dava açma süresi, işlemin tebliğinden itibaren otuz gündür. Tebliğin hangi usulle ve hangi tarihte yapıldığı, süre hesabının temelidir. Muhtarlık ilanında süre ilanın son gününden işlemeye başlar. Tebliğ usulünde bir eksiklik olduğu düşünülüyorsa bu, dava dilekçesinde ayrıca ileri sürülmelidir.

İstemi dilekçede açıkça yazmak. Yürütmenin durdurulması istemi dava dilekçesinde yer alabilir. İstemde telafisi güç zararın neden doğacağı ve işlemin neden açıkça hukuka aykırı olduğu somut olgularla gösterilmelidir; çünkü karar gerekçeli olmak zorundadır.

Teminat ve itiraz ihtimalini hesaba katmak. Mahkeme teminat isteyebilir. İstem reddedilirse yedi günlük itiraz süresi kısadır ve itiraz üzerine verilen karar kesindir. İkinci kez aynı sebeple istem yapılamayacağından ilk istemin iyi hazırlanması gerekir.

Diğer koruma yollarını gözden kaçırmamak. Malikler kurulu kararına karşı adli yargıda ihtiyati tedbir talebi gibi başka yollar da gündeme gelebilir. Hangi yolun hangi uyuşmazlıkta uygun olduğu, işlemin niteliğine göre değişir.

Belgeleri toplamak da önemlidir: tebligat zarfı, e-Devlet bildirim kaydı, muhtarlık ilanı tarihi ve işleme ilişkin kararın bir örneği, hem süre hem de gerekçe bakımından dosyanın temelini oluşturur. Belgeler eksikse idareden istenmesi gerekir.

Bu yazı genel bilgi amaçlıdır ve hukuki tavsiye yerine geçmez. Somut olayınızda süreler çok kısa olabileceğinden, işlem tebliğ edildiğinde vakit kaybetmeden bir avukata danışmanız yerinde olur.

Resen uygulamalarda kısa süreler ve yıkım

Yürütmenin durdurulmasının önemi, Kanun'un resen uygulama düzenini içeren 6/A maddesinde daha da belirgindir. Bu madde, yıkılacak derecede riskli yapıların bulunduğu alanlarda ve ağır hasar gören ya da ağır hasar görme riski taşıyan yapıların bulunduğu alanlarda dönüşüm uygulamalarının maliklerin ve ilgililerin muvafakati aranmaksızın Başkanlıkça resen yapılabileceğini söyler.

Güncel metne göre, Başkanlık veya idare tarafından binanın bulunduğu arsanın tehlikeli durumu ya da binadaki hasar bakımından acilen boşaltılması ve yıktırılması gerektiği belirlenen binalar riskli yapı olarak kabul edilir. Riskli olarak tespit edilen yapıların listesi tebliğ yerine geçer; liste yapıların kapısına asılır ve muhtarlıkta iki gün ilan edilir. Bu ilanla riskli yapı tespiti maliklere tebliğ edilmiş sayılır. Tespite karşı iki gün içinde itiraz edilebilir ve itirazlar üç gün içinde teknik heyetlerce karara bağlanır.

Bu süreler çok kısadır. Tahliye için Başkanlıkça verilen süreye uyulması zorunludur ve verilen sürede tahliye edilmezse mülki idare amirinin yazılı izniyle kolluk kuvveti marifetiyle tahliye ve yıktırmaya yönelik işlemler yapılabilir. Böyle bir işlemde yürütmenin durdurulması istemi, uygulanmakla etkisi tükenecek işlem niteliği nedeniyle özellikle önem kazanır. Çünkü yıkım gerçekleştikten sonra verilecek bir iptal kararı binayı geri getiremez ve uyuşmazlık tazminat boyutuna kayabilir.

Burada iki hususu ayırmak gerekir. Birincisi, riskli yapı tespitine itiraz yolu ile idari yargıda dava yolu birbirinden farklıdır; itiraz teknik heyete yapılır ve çok kısa sürelidir. İkincisi, bu kısa sürelerin kaçırılması hâlinde bile idari yargıda dava açma süresi ayrıca değerlendirilmelidir; ancak hangi sürenin işlediği somut olayda tebliğ biçimine göre değişir. Yıkım kararına karşı dava açma konusunun ayrıntıları için sitemizdeki riskli bina yıkım kararına karşı iptal davası yazısına bakılabilir.

Yıkım ve tahliye işlemlerinin tebliği: dava süresi ne zaman başlar?

Yürütmenin durdurulması istemi, dava açıldıktan sonra gündeme gelir; dava açma süresinin ne zaman başladığı ise işlemin nasıl tebliğ edildiğine bağlıdır. 6306 sayılı Kanun'un 5. maddesi bu konuda ayrı bir usul koyuyor. Riskli yapının maliklerine yıkım için doksan günden fazla olmamak üzere süre verilir. Bu sürede yapı yıktırılmazsa idari makamlarca yıktırılacağı bildirilir. Verilen süre de geçerse tahliye ve yıkım, mahallî idarelerin de katılımıyla mülki amirler tarafından yapılır veya yaptırılır (m. 5/3). Tahliye engellenirse mülki idare amirinin yazılı izniyle yeterli kolluk kuvvetiyle kapalı kapılar açtırılarak tahliye yapılabilir. Tespit, tahliye ve yıkım masrafları hisseleri oranında maliklerden 6183 sayılı Kanuna göre tahsil edilir (m. 5/4).

Tebligat da özel biçimde yapılıyor. Kanun kapsamındaki yapıların tahliyesine ve yıktırılmasına ilişkin olarak ayni ve şahsi hak sahiplerine yapılacak tebligat; tahliye ve yıkıma ilişkin tutanağın yapıya asılması, maliklere e-Devlet Kapısı üzerinden bildirilmesi ve ilgili muhtarlıkta on beş gün ilan edilmesi suretiyle yapılır. İşlem, muhtarlıktaki ilanın son günü hak sahiplerine tebliğ edilmiş sayılır. Tahliyesi istenen yapılar ayrıca Başkanlığın internet sayfasında on beş gün ilan edilir (m. 5/5). Bu fıkranın eski hâlindeki ilk iki cümle Anayasa Mahkemesinin 27/2/2014 tarihli ve E.2012/87, K.2014/41 sayılı kararıyla iptal edilmiş, düzenleme 7471 sayılı Kanunla yeniden yazılmıştır. Otuz günlük dava süresi (m. 6/9) bu tebliğ tarihinden işlediği için, e-Devlet bildirimlerini ve muhtarlık ilanını izlemeyen bir malik, yürütmenin durdurulmasını isteyebileceği süreyi farkında olmadan tüketebilir.

İYUK m. 27 ve m. 28'in makalede geçmeyen kuralları

İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 27. maddesi birkaç ek kural içeriyor. Yürütmenin durdurulması, yalnızca ilgili kanun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükmünün iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulduğu gerekçesiyle verilemez (m. 27/2). Yürütmenin durdurulması istemli davalarda, 16. maddede yazılı cevap ve cevaba cevap süreleri kısaltılabilir ve tebliğin memur eliyle yapılmasına karar verilebilir (m. 27/5). Karar kural olarak teminat karşılığında verilir; durumun gereklerine göre teminat aranmayabilir. Teminat konusundaki anlaşmazlıkları kararı veren daire, mahkeme veya hâkim çözer. İdareden ve adli yardımdan yararlanan kişilerden teminat alınmaz (m. 27/6). Bu son kural, kentsel dönüşümde adli yardım kapsamında dava açan maliklerin teminat yükünden korunduğunu gösteriyor.

İtiraz usulü ayrıntılıdır. İdare ve vergi mahkemeleri ile tek hâkimin kararlarına karşı itiraz bölge idare mahkemesine yapılır; Danıştay dava dairelerinin kararlarına karşı ise İdari veya Vergi Dava Daireleri Kurullarına. İtiraz, kararın tebliğini izleyen günden itibaren yedi gün içinde bir defaya mahsus yapılır; itiraz edilen merci dosyanın kendisine gelişinden itibaren yedi gün içinde karar vermek zorundadır ve bu karar kesindir (m. 27/7).

Kararın uygulanması 28. maddede düzenlenir. Para ödenmesini gerektiren kararlarda tutar, davacının veya vekilinin idareye yazılı bildireceği banka hesabına yatırılır. Kararın gereği yapılmazsa idare aleyhine Danıştayda veya ilgili idari mahkemede maddi ve manevi tazminat davası açılabilir (m. 28/3). Kararların süresi içinde kamu görevlilerince yerine getirilmemesi hâlinde tazminat davası yalnızca ilgili idare aleyhine açılır (m. 28/4). Tazminat davalarında kararın tebliğ tarihi ile ödeme tarihi arasındaki süre için 6183 sayılı Kanunun 48. maddesine göre belirlenen tecil faizi oranında faiz ödenir (m. 28/6).

Dava sürerken işlemeye devam eden diğer hükümler

Yürütmenin durdurulması kararı çıkmadığı sürece dönüşüm zinciri başka kollarda da ilerleyebilir. 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin onuncu fıkrasına göre dönüşüm uygulamasındaki taşınmazlar, gayrimenkul satış vaadi veya arsa payı karşılığı inşaat sözleşmesine dayanılarak yapım işini üstlenen müteahhide devredilmişse, malikler adına kat irtifakı kurulana kadar, yapım işine ait malzeme ve işçilik alacakları hariç, müteahhidin üçüncü kişilere olan borçlarından dolayı bu taşınmazlar hakkında haciz ve tedbir uygulanamaz. Yapım işine başlanmasından itibaren altı ay içinde kat irtifakı kurulmazsa haciz ve tedbirler uygulanır.

Onaltıncı fıkra, yıkımdan sonra arsa hâline gelen taşınmazda ortaklığın giderilmesi için 4721 sayılı Kanuna göre dava açılabileceğini, ancak bu davanın açılmış olmasının hisseleri oranında paydaşların salt çoğunluğu ile karar alınmasına ve bu karara göre işlem yapılmasına engel olmadığını söylüyor. Ondördüncü fıkra ise müteahhitten kaynaklanan sebeplerle bir yıl içinde yapım işine başlanmamışsa ya da yapım belirli bir seviyede durmuş ve en az altı aydır projeyi bitirecek ekip ve ekipmanla çalışılmıyorsa, salt çoğunlukla sözleşmelerin feshine karar verilebileceğini düzenliyor; bu durumda Başkanlığa başvurulur, müteahhide otuz gün süre verilir ve sürenin sonunda sözleşmeler resen feshedilmiş sayılır.

Bu hükümler, iptal davasının ve yürütmenin durdurulması isteminin dönüşümün bütün işlem zincirini otomatik olarak durdurmadığını gösterir. Her işlem ayrı bir dava konusu olabilir ve dava süreleri ayrı ayrı işler.