Ada Bazlı Kentsel Dönüşüm: Parselden Adaya Geçiş

Parsel, ada ve imar adası kavramları arasındaki fark nedir?

Kentsel dönüşüm tartışmalarında üç ölçek karşımıza çıkar. Parsel, tapuda tek numarayla kayıtlı arsadır. İmar adası, etrafı yollarla veya kamusal alanlarla çevrili ve içinde bir veya birden fazla parsel barındıran bölgedir. Etap ise büyük bir alanın uygulama için bölünmüş kısmıdır. Parsel bazlı dönüşümde yalnız bir arsadaki bina yıkılıp yeniden yapılır. Ada bazlı dönüşümde ise birkaç parsel birlikte ele alınır, tevhit edilir ve ortak bir proje üretilir.

Fark yalnızca teknik değildir. Parsel ölçeğinde yeni yapı güvenli olabilir, ama çevredeki yol genişliği, otopark, yeşil alan ve sosyal donatı çoğunlukla aynı kalır. Ada ölçeğinde ise bu unsurlar proje kapsamına girebilir. Bu yüzden ada bazlı dönüşüm, hukukta olduğu kadar şehir planlamasında da bir kalite meselesi olarak tartışılır.

Bu yazı, mevcut mevzuatın ada ölçeğini hangi koşullarda tanıdığını ve parselden adaya geçişin hangi hukuki soruları doğurduğunu genel hatlarıyla anlatır.

Kavramın ayrıca bir hukuki yönü vardır: ölçek, kararı kimlerin alacağını belirler. Tek parselde yalnız o parselin paydaşları oy kullanır. Ada ölçeğinde ise birden çok parselin malikleri aynı projenin tarafı olur. Hangi çevrede, hangi çoğunlukla karar alındığı, ileride açılacak davaların da çerçevesini çizer.

6306 sayılı Kanun'da ada ölçeği nasıl düzenlenmiştir?

Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun'un 6. maddesinin birinci fıkrası, ada ölçeğini açıkça kabul eder. Fıkraya göre parsellerin tevhidine, münferit veya birleştirilerek ya da imar adası bazında uygulama yapılmasına, ifraz, terk, ihdas ve tescil işlemlerine, yeniden bina yaptırılmasına, payların satışına ve kat karşılığı gibi yöntemlerle yeniden değerlendirilmesine, hisseleri oranında paydaşların salt çoğunluğu ile karar verilir.

Ancak aynı fıkra karar çevresini ikiye ayırır. Riskli alanlar ve rezerv yapı alanlarında uygulama yapılan etap veya ada esas alınır. Riskli yapılarda ise karar, bu yapıların bulunduğu parseller bakımından verilir. Başka bir deyişle, tek bir binanın riskli olarak tespit edildiği olağan durumda kanun ada bazlı bir zorunluluk getirmez. Ada bazlı uygulama ya riskli alan veya rezerv yapı alanı kararı gibi daha geniş bir kamusal kararla ya da parsellerin kendi aralarındaki anlaşmayla gündeme gelir.

Kanun'daki tanımlar da bu ayrımı destekler. Madde 2'ye göre riskli alan, zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma nedeniyle can ve mal kaybı riski taşıyan ve Cumhurbaşkanınca kararlaştırılan alandır. Riskli yapı ise riskli alan içinde veya dışında olup ekonomik ömrünü tamamlamış ya da yıkılma veya ağır hasar görme riski taşıdığı ilmî ve teknik verilere dayanılarak tespit edilen yapıdır. Birincisi alan, ikincisi yapı odaklıdır. Ölçek farkı bu iki tanımdan doğar.

Kanun metnindeki "imar adası bazında uygulama" ibaresi, 2012 tarihli ilk metinden beri yer alan bir seçenektir ve bugün de yürürlüktedir. Yani ada ölçeği yasaklanmış değildir. Değişen, kararın hangi çevrede alınacağına ilişkin kayıttır. Bu kayıt nedeniyle, aynı adadaki komşu binaların malikleri ortak bir proje yapmak istediklerinde bunu hukuken engelleyen bir hüküm yoktur; ancak her parsel için ayrı bir karar çevresi söz konusu olduğundan sürecin yönetimi güçleşir.

Uygulamada ayrıca madde 6/5-a bendi dikkat çeker. Başkanlık, riskli alanlara, rezerv yapı alanlarına ve riskli yapıların bulunduğu taşınmazlara ilişkin her tür harita, plan, proje, arazi ve arsa düzenleme işlemleri ile toplulaştırma yapmaya yetkilidir. Madde 6/6 ise Bakanlığa, bu alanlarda her ölçekte planlama işlemlerine esas standartları belirleme ve özel standartlar içeren planlar ile kentsel tasarım projeleri yapma, yaptırma ve onaylama yetkisi verir. Bu yetkiler, ada veya etap ölçeğinde bütüncül bir tasarımın hukuki altyapısını oluşturur.

Resen uygulamada ada ve uygulama bütünlüğü nasıl sağlanır?

Kanun'un 6/A maddesi, ada bazlı düşüncenin en belirgin yansımasını içerir. Yıkılacak derecede riskli yapıların bulunduğu alanlarda ve kendiliğinden çöken, zemin kayması, heyelan, su baskını, yangın, patlama gibi nedenlerle ağır hasar gören veya ağır hasar görme riski taşıyan yapıların bulunduğu alanlarda dönüşüm, maliklerin ve ilgililerin muvafakati aranmaksızın Başkanlıkça resen yapılabilir veya yaptırılabilir. Maddeye göre uygulama yapılacak alanın sınırları uygulama bütünlüğü gözetilerek belirlenir.

Bu düzenlemede dikkat çeken nokta, bütüncül ölçeğin gerekli görüldüğü durumda iradenin de kamu idaresine geçmesidir. Yapı sahipleri karar sürecinin dışında kalır; tapu, ruhsat ve yıkım işlemleri Başkanlığın talebiyle yürür. Hak sahipliği ise yeni yapıdaki konut veya işyerinin değeri ile mevcut taşınmazın değeri gözetilerek, ya da kat karşılığı, hasılat paylaşımı gibi yöntemlerle belirlenir. Maliklerin çoğunluğunun kendi aralarında örgütlendiği olağan uygulamadan bu yönüyle ayrılır.

Özetle mevcut sistemde ada ölçeği iki yolla kolayca elde edilir: kamusal bir alan kararıyla veya resen uygulamayla. Paydaşların kendi girişimiyle yürüttüğü riskli yapı dönüşümünde ise uygulamada genellikle parsel ölçeği öne çıkar.

Resen uygulamada tapu işlemleri, yıkım ve yapıma ilişkin izin ve ruhsatlar maliklerin muvafakati aranmaksızın Başkanlığın talebiyle yürür. Kanun, bu uygulamalarda önceden imzalanmış inşaat sözleşmelerinin de uygulamanın Başkanlıkça yürütülmesinin uygun görüldüğü tarih itibarıyla feshedilmiş sayılacağını öngörür. Bu hüküm, ada bazlı bütüncül bir uygulamanın önündeki parça parça sözleşme engelini kaldırmayı amaçlar; ancak müteahhitler ile Başkanlık arasında mahsuplaşmayı ve taraflar arasında ödemelerin genel hükümlere göre talep edilmesini de gündeme getirir.

İmar Kanunu m.18 parselasyon ile 6306 sayılı Kanun dönüşümü arasındaki farklar nelerdir?

Ada bazlı dönüşümü anlamak için İmar Kanunu'nun 18. maddesindeki arazi ve arsa düzenlemesiyle kıyaslamak yararlıdır. Bu madde, belediyelere imar hududu içindeki binalı veya binasız arsa ve arazileri maliklerin muvafakati aranmaksızın birleştirme, imar planına uygun ada veya parsellere ayırma, hak sahiplerine dağıtma ve resen tescil ettirme yetkisi verir.

Maddenin güvenceleri dikkat çekicidir. Düzenleme ortaklık payı, düzenlemeye tabi arazi ve arsaların düzenlemeden önceki yüzölçümlerinin yüzde kırk beşini geçemez. Düzenleme sonucu maliklere verilecek parseller öncelikle düzenlemeye alınan taşınmazın bulunduğu yerden, mümkün olmuyorsa en yakınındaki eşdeğer alandan verilir. Aynı parselden ikinci kez pay alınması ancak yapılaşma koşulunda ve nüfusta artış olması, ayrıca uygulama sonucunda oluşan değerin önceki değerden az olmaması kaydıyla mümkündür. Madde, mahkeme kararıyla iptal edilen uygulamalarda kök parsele dönülemeyen hâller için de sıralı bir çözüm öngörür: önce yeni imar uygulaması, olmazsa muvafakatle yer tahsisi, o da olmazsa rayiç bedelin ödenmesi.

Düzenleme sahasının büyüklüğü bakımından Danıştay Altıncı Dairesi, 31.10.2023 tarihli E.2019/16749, K.2023/7741 sayılı kararında, belirlenen düzenleme sahasının bir müstakil imar adasından küçük olamayacağı yönündeki ilkeye yer vermiştir. Bu ilke 18. madde uygulamasında asgari ölçeğin ada olduğunu gösterir. Bu karar, olağan imar uygulaması ile riskli yapı dönüşümü arasındaki ölçek farkını görmek açısından örnek niteliğindedir.

Bir nüans da belirtilmelidir. 18. maddenin güncel metninde, mevcut yapılar nedeniyle düzenleme ortaklık payı alınamayan hâllerde payın bedele dönüştürülebileceği ve bedelin ödenmedikçe tapuda işlem yapılamayacağı yönünde kurallar vardır. Dolayısıyla maddede paraya çevirme tamamen dışlanmış değildir; ancak bu istisna dar bir durum için öngörülmüştür ve kayıp tavanı ile eşdeğer parsel güvencesiyle birlikte okunmalıdır.

Karşılaştırmanın özü şudur: arazi ve arsa düzenlemesinde malik mülkiyetini genellikle yitirmez, ona yeni bir parsel verilir ve kayıp bir tavanla sınırlıdır. 6306 kapsamındaki payların satışında ise karara katılmayan malik mülkiyetten çıkabilir. Bu fark, iki kurumun hangi güvencelerle donatıldığının karşılaştırılmasını anlamlı kılar. Kanun koyucunun ada ölçeğinde çalışan bir modeli başka alanda zaten benimsemiş olması, riskli yapı dönüşümünde de benzer güvencelerin düşünülebileceğini gösterir; ancak bu bir değerlendirmedir, mevcut hukukun zorunlu sonucu değildir.

Ada bazlı dönüşümün avantajları ve uygulamada karşılaşılan riskler nelerdir?

Ada bazlı dönüşümün belirgin yararları şunlardır. Yol, yeşil alan, otopark ve sosyal donatı gibi kamusal alanlar projeye dahil edilebilir. Aynı adadaki yapıların yüksekliği, cephe düzeni ve yoğunluğu birlikte planlanabilir. Altyapı ve zemin çalışmaları tek seferde yapıldığı için maliyetler paylaşılır. Parça parça yürüyen uygulamalarda ortaya çıkabilecek yapı stoğunun tekdüzeleşmesi ve çevre kalitesinin düşmesi riski azalır.

Buna karşın ada ölçeği kendi sorunlarını getirir. Birden fazla parselin tevhidi için her parselde ayrı karar alınması, bazı parsellerin boş olması ya da tek bir malikin direnmesi süreci uzatabilir. Ölçek büyüdükçe malik sayısı artar; ortak bir proje üzerinde uzlaşma zorlaşır. Ayrıca ölçeğin büyümesi, maliklerin kendi iradesiyle karar verdiği anlamına gelmez. Maliklerin kendilerini sözleşmeyi imzalamaya mecbur hissettiği uygulamalar da ada ölçeğinde görülebilir; bu nedenle bilgilendirme ve rıza süreci ayrıca önem taşır.

Ölçek kadar sürecin denetimi de önemlidir. Karara katılmayan malike bildirim, değerleme, bedelin belirlenmesi ve satışa karşı açılabilecek idari dava gibi güvenceler (bkz. bu sitedeki ilgili yazılar) ada ölçeğinde de geçerlidir. Büyük ölçekte hata yapıldığında etkilenen kişi sayısı da çok olur.

Bir başka husus planlama bütünlüğüdür. Parsel bazında yürüyen dönüşümlerde yoğunluk artarken yol ve açık alanların aynı kalması, kent dokusunun zamanla sıkışmasına yol açabilir. Mülkiyet hakkına müdahale eden bir aracın ölçülü sayılabilmesi için amaca elverişli olması gerekir. Kanunun amacı yalnız güvenli bina üretmek değil, sağlıklı ve güvenli yaşama çevreleri oluşturmaksa, ölçek seçimi bu amacın gerçekleşme ihtimalini doğrudan etkiler. Bu nedenle ada ölçeği, kamu yararı değerlendirmesinde ayrı bir ağırlık taşır.

Öte yandan ada ölçeği, değerleme ve bedel konusunda da tutarlılık sağlayabilir. Aynı adada ardışık yapılan satışların ayrı raporlara ve farklı ölçütlere dayanması, malikler arasında eşitsizlik algısı doğurur. Adayı bir bütün olarak değerleyen ve ortak ölçüt kullanan bir yaklaşım, bu farkları azaltabilir. Elbette bu, mevcut mevzuatın zorunlu kıldığı bir sonuç değildir; ancak ada bazlı modelin neden tartışıldığını açıklar.

Ada bazlı kentsel dönüşüm sürecinde nelere dikkat edilmelidir?

Bir binanın malikleri olarak ada bazlı bir dönüşüme dahil edilip edilmediğinizi öğrenmek için önce bölgenin riskli alan veya rezerv yapı alanı ilan edilip edilmediği, riskli yapı tespitinin yapılıp yapılmadığı ve imar planında ada bazında uygulamayı gerektiren bir not bulunup bulunmadığı araştırılır. Bu bilgiler belediyeden ve Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı müdürlüğünden alınabilir.

Parsellerin birlikte uygulanması söz konusuysa karar çevresini, her parselde aranan çoğunluğu ve boş parsellerle ilgili şartları yürürlükteki yönetmelikten kontrol etmek gerekir; yönetmelik sık değiştiği için güncel metne bakılmalıdır. Karara katılmayan malikler yönünden bildirim süreleri kısadır; tebligat ve ilanlar dikkatle izlenmelidir. Teklif ve değerleme raporları incelenmeli, itiraz ve dava süreleri kaçırılmamalıdır.

Bu yazı genel bilgi niteliğindedir; hukuki tavsiye değildir. Somut olayda mülkiyet, tapu ve imar durumuna göre bir avukata danışmak yerindedir.

Sözleşme aşamasında da birkaç soru sorulmalıdır. Yeni yapıda hangi bağımsız bölümün verileceği, ada genelindeki ortak alanların kullanım ve yönetim biçimi, müteahhidin teminatı, inşaat süresi ve gecikme hâlinde yaptırımlar yazılı olarak belirlenmelidir. Kanun'un 6. maddesinin on dördüncü fıkrası, karardan sonra müteahhitten kaynaklanan nedenlerle bir yıl içinde yapıma başlanmaması veya işin belirli seviyede durması hâlinde, maliklerin salt çoğunlukla sözleşmenin feshine karar verebilmesi için bir usul öngörür. Büyük ölçekli projelerde bu tür koruma maddeleri daha da önem kazanır.

Son olarak kira yardımı, kredi ve taşınma desteği gibi hususlar ada ölçeğinde de ayrıca takip edilmelidir; bunlar bu sitedeki diğer yazıların konusudur. Ada bazlı projelerde süreç yıllara yayılabileceğinden, kayıtların ve yazışmaların düzenli saklanması yararlı olur.