AYM Kentsel Dönüşüm: Can Güvenliği ve Mülkiyet

İki soru: amaç meşru mu, araç ölçülü mü?

Kentsel dönüşüm tartışmalarında iki cümle sık yan yana gelir: "Can güvenliği her şeyden önce gelir" ve "Mülkiyet hakkı da güvence altındadır." Anayasa Mahkemesi kararlarına bakıldığında bu iki cümlenin birbirine rakip olmadığı, Mahkemenin her birini ayrı bir soruya cevap olarak kullandığı görülür.

İlk soru, devletin müdahalede bulunmak için geçerli bir nedeni olup olmadığıdır. Depreme dayanıksız bir yapı yığınının yenilenmesi bu soruya açık biçimde olumlu cevap verir. İkinci soru ise seçilen yolun, yani kullanılan aracın, malikin hakkını ölçüsüzce zorlayıp zorlamadığıdır. Mahkeme bu ikinci soruda belirlilik, öngörülebilirlik, külfetin dağılımı ve yargı yolunun açık kalması gibi ölçütlere bakar.

Bu yazıda 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun çevresinde ve ilişkili alanlarda verilmiş seçili Anayasa Mahkemesi kararları, bu iki soru etrafında genel bilgi amacıyla özetlenmektedir. Yazı bir hukuki görüş değildir. Anılan kararlar kendi olaylarına ve kararın verildiği tarihteki mevzuata ilişkindir. Güncel metin için kanunun mevzuat.gov.tr'deki hâline bakılmalıdır.

Can güvenliği: amacı meşru kılan kararlar

Mahkeme, can güvenliğini sağlama görevini devletin bir ödevi olarak ele alır. 30 Kasım 2023 tarihli ve E.2023/134, K.2023/209 sayılı kararda bu yaklaşım açıkça görülür. Mahkeme, insan yaşamı bakımından tehlike taşıyan yapıların tespit edilmesini, güçlendirilmesini veya bu mümkün değilse yıktırılmasını devletin yaşam hakkından doğan yükümlülükleri arasında saymış ve devletin bu görevi yerine getirirken mülkiyet hakkını anayasal ilkeler çerçevesinde belli ölçüde sınırlamasını meşru görmüştür.

Aynı mantık 6306 sayılı Kanun'a ilişkin soyut norm denetiminde de karşımıza çıkar. Anayasa Mahkemesi, 27 Şubat 2014 tarihli ve E.2012/87, K.2014/41 sayılı kararında Kanun'un genel amacı doğrultusunda getirilen "uygulama bütünlüğü" düzenlemesinin meşru bir kamu yararı taşıdığında tereddüt bulunmadığını belirtmiştir. Aynı kararda bu kuralın yine de iptal edildiğini bir sonraki başlıkta göreceğiz. Burada önemli olan, amacın tartışma konusu yapılmamasıdır.

Bireysel başvuru tarafında en çok anılan örneklerden biri Refike Gündüz kararıdır (B. No: 2018/30809, 7/10/2021, İkinci Bölüm). Diyarbakır'ın Sur ilçesinin 6306 sayılı Kanun'un 2. maddesi uyarınca riskli alan ilan edilmesinin ardından başvurucunun payı olduğu taşınmaz acele kamulaştırma kapsamına alınmıştır. Danıştay Altıncı Dairesi, kamulaştırma kararını riskli yapı stokunda yaşayanların can ve mal güvenliği dahil dört gerekçeye dayandırmış ve iptal istemini reddetmiştir. Anayasa Mahkemesi mülkiyet hakkı yönünden ihlal bulunmadığına karar vermiştir. Kararda, müdahalenin kanuna dayandığı ve meşru bir kamu yararı amacı taşıdığı kabul edilmiş, ardından ölçülülük incelemesi yapılmıştır. Yani bu sonuç can güvenliği gerekçesi nedeniyle denetimin tamamen kalktığı anlamına gelmez, denetim yapılmış ve müdahale ölçülü bulunmuştur.

Bu örnekler birlikte okunduğunda şu genel tablo ortaya çıkar. Riskli yapı stokunun yenilenmesi, hem yaşam hakkı hem de sağlıklı çevre ödevi çerçevesinde Anayasa Mahkemesi önünde güçlü bir meşruiyet zeminine sahiptir.

Bunun yanında, Mahkemenin kamu yararı kavramını objektif bir tanıma sığmayan, her olayda ayrıca değerlendirilen bir ölçüt olarak ele aldığı da unutulmamalıdır. Refike Gündüz kararında da görüldüğü gibi, idarenin sunduğu gerekçeler Mahkeme tarafından incelenir. Diyarbakır örneğinde riskli yapıların yanında kültür varlıklarının korunması ve terör olayları nedeniyle zarar gören yapıların yenilenmesi gibi başka nedenler de birlikte değerlendirilmiştir. Dolayısıyla can güvenliği, tek başına her önlemi meşrulaştıran bir etiket değil, ölçülülük incelemesinin başladığı yerdir.

Mülkiyet güvencesi: aracı ve güvenceleri denetleyen iptaller

İkinci soru, amacın meşru olmasının her aracı meşru kılmadığıdır. 6306 sayılı Kanun'un ilk yıllarında verilen E.2012/87, K.2014/41 sayılı karar bu bakımdan öğreticidir. Mahkeme Kanun'un tamamını Anayasa'ya aykırı bulmamış, ancak aşağıdaki türden hükümleri aracın niteliği nedeniyle iptal etmiştir.

Birincisi, riskli olmayan yapılara ilişkin düzenlemedir. Mahkemeye göre uygulama bütünlüğü kamu yararı taşısa da riskli yapılar için kurulmuş menfaat dengesinin riskli olmayan yapılara aynen uygulanması Anayasa'nın 13. ve 35. maddeleri bakımından ölçülülük ilkesiyle bağdaşmaz.

İkincisi, riskli alanlarda, riskli yapıların bulunduğu taşınmazlarda ve rezerv yapı alanlarında imar ve yapılaşma işlemlerinin geçici olarak durdurulmasına izin veren hükümdür. Mahkeme, geçici durdurmanın amacında kamu yararı bulmuş, fakat kanunda proje ve uygulamaların azami süresine dair bir sınır bulunmadığı için bu yasağın süresinin öngörülebilir bir üst sınırının olmadığına dikkat çekmiş ve kuralı iptal etmiştir.

Üçüncüsü, 6. maddenin dokuzuncu fıkrasının ikinci cümlesidir. Bu cümle Kanun uyarınca tesis edilen işlemlere karşı açılan davalarda yürütmenin durdurulmasını yasaklıyordu. Mahkeme, Kanun'un hedefinin geleceğe dönük dönüşüm olduğunu, derhal önlenmesi gereken yakın ve kesin bir tehlikenin her işlem için söz konusu olmadığını belirterek kuralı Anayasa'nın 36. ve 125. maddelerine aykırı bulmuştur. Güncel kanun metninde bu iptal işaretlidir. Bu konudaki ayrıntılar için sitemizdeki 6306 satış hükmü tarihçesi yazısına bakılabilir.

Aynı çizgi afet sonrası düzenlemelerinde de görülür. 7269 sayılı Kanun'un 13. maddesinin (a) fıkrasında yer alan "hasar tespit raporları ancak asıl işlemlerle birlikte dava konusu edilebilir" ibaresi, Elâzığ 1. İdare Mahkemesi'nin itirazı üzerine E.2023/134, K.2023/209 sayılı kararda oyçokluğuyla iptal edilmiştir (karar 16/1/2024 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanmıştır). Mahkemeye göre hasar tespit raporları, yıkım, tahliye ve hak sahipliği gibi sonraki işlemlere dayanak olmasının yanında taşınmazın değerini de etkileyebilir. Sonrasında bir işlem tesis edilmeyen veya geciken durumlarda raporun hukuka uygunluğunun denetlenmesine imkân tanıyan bir yargı yolu bulunmaması etkili başvuru hakkıyla bağdaşmamaktadır. Mahkeme, can güvenliğini sağlamak için hasarın tespit edilmesini makul bulmuş, ama tespiti yapılan malikin bu tespite itiraz edememesini kabul etmemiştir. Daha önce aynı hüküm başka bir itiraz başvurusunda E.2021/120, K.2021/83 sayılı kararla, kuralın o davada uygulanma imkânı bulunmadığı gerekçesiyle esasa girilmeden reddedilmişti.

Bu kararların ortak yönü, bir tarafta amacın tartışılmaması, diğer tarafta aracın ve güvencelerin tek tek incelenmesidir. Norm denetiminde bu inceleme bir kuralın iptaliyle sonuçlanır ve kural herkes için ortadan kalkar. Bireysel başvuruda ise Mahkeme, somut olayda uygulanan işlemin başvurucunun hakkını ihlal edip etmediğine bakar. İhlal çıkarsa ilgili mahkemenin yeniden yargılama yapması gibi sonuçlar doğar. Bu fark, bir kararın etkisini okurken önemlidir.

Bireysel başvuru: belirlilik ve külfet

Bireysel başvuru kararlarında da aynı iki aşama görülür. İki karar, mülkiyet güvencesinin hangi noktalarda öne çıktığını göstermesi bakımından dikkat çekicidir.

Atanur Ekin ve Diğerleri kararı (B. No: 2018/1406, 30/6/2021, Birinci Bölüm) riskli yapı olarak tespit edilen bir binanın bulunduğu parsele ilişkindir. Bina yıkıldıktan sonra paydaşların üçte ikisini temsil eden bir şirketin başvurusu üzerine belediye encümeni parselin yaklaşık 1.096 metrekarelik kısmının yola terk edilmesini onaylamış, azınlıkta kalan paydaşların payları ise küçülen parsel üzerinden açık artırmayla satılmıştır. Mahkeme, olay tarihinde yürürlükte olan 6306 sayılı Kanun'da terk işleminin azınlıktaki paydaşların payları satılmadan önce mi sonra mı yapılacağı konusunda bir belirlilik bulunmadığını, terk edilecek miktara ilişkin bir üst sınır da öngörülmediğini tespit etmiş ve kanunilik koşulunun belirlilik ve öngörülebilirlik ayağının sağlanmadığı gerekçesiyle mülkiyet hakkının ihlal edildiğine hükmetmiştir. İhlalin sonuçlarının giderilmesi için dosya yeniden yargılama yapılmak üzere İzmir 3. İdare Mahkemesi'ne gönderilmiştir. Karar, 2013 ve 2014 yıllarındaki işlemlere ve o dönemki kanun metnine ilişkindir. Sonraki yıllarda Kanun'da değişiklikler yapıldığı için kararın bugünkü hukuka etkisi ayrıca değerlendirilmelidir.

Elif Çınar ve Diğerleri kararı (B. No: 2020/22950, 17/12/2024, İkinci Bölüm, 7/3/2025 tarihli Resmî Gazete) 6306 sayılı Kanun'a değil, Ankara'da bir kentsel dönüşüm projesi çerçevesindeki imar uygulamasına ve 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 73. maddesine dayanan yıkıma ilişkindir. Ruhsatsız olduğu için yıkılan yapılar yönünden başvurucuların payı şuyulandırılmış, yapı için yalnızca enkaz bedeli ödenmiştir. Mahkeme, yapının ruhsatsızlığı olgusunu tek başına yeterli görmemiştir. Kamu makamlarının uzun süre hareketsiz kalmasını, imar affı başvurusunu ve vergi ödemelerini dikkate almış, kamulaştırma yerine şuyulandırma yolunun seçilip yalnızca enkaz bedeli ödenmesini başvuruculara şahsi olarak aşırı ve olağan dışı bir külfet yüklemek saymış ve mülkiyet hakkının ihlal edildiğine karar vermiştir. Karar, kentsel dönüşümde bedelin ödenmemesinin hangi koşullarda ölçüsüz sayılabileceğini gösterir, ancak yapının niteliği (ruhsatsız yapı) ve kullanılan kanun bakımından 6306 uygulamalarından ayrışır.

Aynı alandaki diğer bireysel başvuru kararları arasında 6306 sayılı Kanun kapsamında rıza göstermeyen paydaşların hisselerinin satılmasına ilişkin Selvi Karakoçoğlu ve Diğerleri (B. No: 2018/14460, 15/9/2021), Fatma Elaldırsın (B. No: 2018/16483, 14/9/2021) ve Hanife Yıldız Torum ve Nimet Filiz Seven (B. No: 2018/1567, 10/2/2022, Genel Kurul) kararları vardır. Üçünde de sonuç ihlal olarak belirlenmiştir. Bu kararların ayrıntıları bu yazının konusu dışında bırakılmıştır. Satış işleminin mülkiyetten yoksun bırakma niteliği, değerleme raporlarının denetimi ve satışın iptalinin sonuçları gibi konular, sitedeki ilgili yazılarda ayrıca ele alınmaktadır.

Atanur Ekin ve Elif Çınar kararlarından çıkarılabilecek ortak nokta, mülkiyete müdahalenin yalnızca kanuna dayanmasının yetmediğidir. Kanun metni, malikin yüklenebileceği külfeti önceden öngörmesine imkân tanımalıdır. Bunun yanında idarenin bir yöntem seçerken, malike daha hafif bir yük getirecek başka bir yolun, örneğin kamulaştırmanın bulunup bulunmadığı da Mahkeme önünde tartışılabilir.

Bu içtihattan pratik çıkarımlar

Bu içtihat çizgisinden çıkan genel sonuç şudur: Anayasa Mahkemesi önünde "kentsel dönüşüm kamu yararına dayanıyor mu?" sorusu çoğunlukla kolay cevaplanır. Asıl tartışma "seçilen yöntem hangi güvencelerle yürütülüyor?" sorusunda yoğunlaşır. İncelenen kararlarda ihlal veya iptal sonucu; belirsiz bir kuralın malike ne kadar yük yükleyeceğinin önceden bilinememesi, riskli olmayan malikin riskli malikle aynı çerçeveye sokulması, uzun veya süresiz kısıtlamalar, yargı yolunun daraltılması ya da bedelin ödenmemesi gibi yöntem eksiklerine dayanmıştır.

Bu ayrım pratikte şu soruları gündeme getirir. Riskli yapının tespiti ve yıkım kararı, çoğunlukla yaşam hakkına dayanan bir gerekçeyle desteklenir. Yapı yıkılıp arsa hâline geldikten sonra ise karar konusu tehlike değil, arsa payının kimin elinde, hangi bedelle ve hangi usulle yeniden değerlendirileceğidir. Güncel 6306 m.6(1)'e göre yıkımdan önce de yapılabilen çoğunluk kararı, hisseleri oranında paydaşların salt çoğunluğu ile alınmakta, karara katılmayan paydaşın arsa payı rayiç değeri tespit ettirilerek açık artırma yoluyla satılmaktadır. Bu yapı, sadece yıkım gerekçesinin değil, satış aşamasındaki güvencelerin de ayrıca düşünülmesini gerektirir. Rayiç değerin nasıl belirlendiği, bildirimin nasıl yapıldığı ve satışa karşı hangi yargı yollarının açık olduğu bu güvencelerin başında gelir.

Bir malik açısından bu bilgilerin pratik değeri şudur. Riskli yapı tespitine, yıkım veya tahliye işlemlerine ve satış sürecindeki işlemlere karşı idari yargıda dava açma imkânı vardır. Güncel kanun metnine göre Kanun uyarınca tesis edilen idari işlemlere karşı tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde dava açılabilir. Bu sürenin kaçırılması önemli sonuçlar doğurabileceği için bildirimlerin tarihleri dikkatle takip edilmelidir. Somut olayda sürelerin ve yolların belirlenmesi için bir avukata danışılması uygun olur.

Son olarak şunu da belirtmek gerekir: Anayasa Mahkemesi kararları kendi olaylarına ve ilgili dönemin kanun metnine dayanır. Bir kararın bugünkü işlemler bakımından etkisini belirlemek için hem kararın gerekçesine hem de 6306 sayılı Kanun'un 2016, 2018, 2019, 2022 ve 2023'te değişen güncel metnine birlikte bakılmalıdır.